作为最高人民法院和青海省高级人民法院确立的审执分离体制改革试点单位,海南法院在执行体制改革中探索建立“州局管总、分局管案”的两级管理模式,全州两级法院实行执行裁决权与执行实施权完全分离,即打破行政区域界线建立执行局、执行分局两级管理模式,中院执行局下设三个执行分局对全州法院执行工作进行统一管理,这在全省尚属首例。2017年8月海南州法院执行局下属三个分局挂牌成立,第一分局正式在同德、兴海、贵南三县跨区开展执行工作。

一、坚持问题导向,是执行改革的出发点和落脚点。

一场攻坚“基本解决执行难”的战役,是一次深化执行改革的创新实践。海南藏区以牧业为主,绝大多数牧民群众延续着传统的游牧方式,冬夏两季草场距离远跨度大,居住分散,交通极为不便,辖区五个县面积大人口少,法院干警编制少执行人员就更少,兴海、贵南、同德三县在编执行人员6人,三县执行案件约500件左右,且执行案件每年以30%左右的速度在增长,执行力量严重不足,执行人案矛盾最为突出,多年来三县执行案件积存案多,当事人投诉多,执行法官背负了沉重的思想包袱。

长期执行力量不足,造成执行工作难以形成强制执行的力量,法院越是无法执行到位大量的执行案件,敢于规避或对抗法院执行的当事人就会越多,引发法院执行威慑力的破窗效应,导致法院的执行陷入难以突围的困境之中,直接后果就是损伤法院的权威性。出路在哪里?问题倒逼改革!

2017年初,海南中院党组一班人按照“法院硬气,群众才能服气”的思路尝试执行体制的改革。围绕全州执行案件的特点,针对兴海、贵南、同德三县为纯牧业区,被执行人居住地流动性大,查找被执行人及财产难度大,三县执行单打独斗、各自为战,难以形成执行合力的特点,以整合执行内部力量为突破口,打破行政区域界线建立执行分局;执行法官及执行人员相对较强的共和县、贵德县分别设立第二、第三分局。全州执行工作实行二级管理模式,中院执行局下设三个执行分局,按照“州局管总、分局管案”的模式对全州法院执行工作进行统一管理。其次,将执行机构与裁决机构分设,全州法院均设立执行裁判庭行使执行裁决权,将执行裁决事项完全从执行局内部分离,由审判监督庭负责审查处理执行异议或复议案件;三是辖区法院现有的执行的管辖及立案方式、审级保持不变。

通过建立执行局、执行分局二级管理模式,重新整合力量后,目前第一分局共有工作人员15人,其中在编执行干警7人,员额法官3人,聘用8人,二分局共11人,三分局共9人,三个执行分局均保证有执行合议庭,执行人员不足的问题得到初步解决。

海南中院实行的审执分离体制改革试点打破了法院执行工作的基本原则,这种新的执行机制改变了基层法院自审自执的工作模式,中级法院统一行使执行权不仅能够优化执行力量,而且还能摆脱基层法院执行中遇到的各种羁绊,促进执行效率提升。将基层法院的执行权统一行使,无疑强化了执行的权力,弥补了基层法院权力小、人员少、力量弱、装备差等劣势。中级法院执行局的统一领导让执行人员彻底摆脱了地方保护主义和权小力弱的掣肘,能够最大限度地集中优势的执法力量、打破行政区域限制,对案件进行积极有效的执行。

二、坚持制度管事管人 是执行改革有序推的保证

执行体制机制的改革,其实就是法院对自身问题不掩饰、不回避的一种务实性态度,只有确定好制度和规则,改革才能行稳走远。

全州法院执行工作实行统一管理,必然涉及人员管理,

海南中院按照司法改革的模式对执行人员分类管理,通过厘清分类人员职责清单,大力推进执行队伍的正规化、专业化和职业化建设,结合审执分离改革试点工作警务化保障要求,对执行法官、司法警察、执行员、书记员等人员“分类管理、警务运行”, 突出执行实施工作的强制性和威慑力;按照编队管理,派驻使用的原则,在中院执行局设置执行法警大队,执行分局设置执行法警中队。为顺利推进执行改革,海南中院及时制定便于衔接中院执行局与分局之间的工作的《关于统一管理全州执行工作的若干规定》、《执行信访案件管理办法》,为确保执行人员公正执法出台《全州法院关于执行案件司法责任制若干规定》,这些基本制度实施确保执行分局执行权健康、有序的运作。

三、坚持规范执行 是执行改革取得成效的途径

体制机制的改革必然会促使基层法院某些权力或利益的调整,但是这种改革却能实实在在地破解执行难。符合海南地区的执行规律、反映群众意愿的执行改革,基层法院满意、执行干警满意,同时还能让基层法院将精力集中在审判之上。

在执行分局挂牌成立之前,为检验全州执行工作的组织能力、统一管理、指挥、协调能力,为跨区筹建执行分局打基础,中院在全州范围内展开集中执行行动,期间共出动警车150余台(次),出动执行干警480人(次),依法拘传被执行人53人,司法拘留3人,罚款2人,有36名被执行人迫于执行威慑主动履行义务;在近一个月的行动中共执结案件86件,实际执结率88.7%,到位标的538.51万元。集中执行行动期间,将失信被执行人“黑名单”和限制高消费等措施有效结合起来,公开曝光失信被执行人名单93人,成功执行案件14件。集中执行行动的开展,极大的提升了中院执行局的统一管理能力,培养了执行人员服从安排、互相配合、分工负责的团队精神,为今后执行分局开展工作及分局之间协同执行积累了经验。

2017年9月,海南州法院执行局第一分局成立。近两个多月中的运行中,第一分局出动干警110余人(次),警车30余台(次),共执行案件 77件,执结53件,执行标的382万元,实际到位195.72万元,18件案件的被执行人提供担保后达成和解协议,和解金额89.52万元。拘传被执行人21人,拘留4人,罚款2人,罚款金额5000元,扣押车辆1台,有13名被执行人迫于压力主动履行义务,履行金额46.5万元。第一分局执行干警打破常规,以最强战力,最高效率,迅速在同德、兴海、贵南片区执结了一大批执行案件,执行情况有了显著变化,第一分局(贵南、兴海、同德)结案率为72.1%,比去年同期的59.9%上升12.2个百分点,上升率较高;实际执结率从原先的30%上升到50%以上;执结时间平均66天同比减少了27天;当事人投诉比原来减少了70%;第一分局总收案516件,终本案件只有38件,占收案数的7.3%,有财产可供执行案件316件,执行完毕案件占有财产可供执行案件的89.9%,第一分局案件执行 “三升四降”指标彻底实现。

四、坚持事实求是执行改革在实践中不断完善

当前,海南中院破解执行难工作取得了阶段性成效,但执行难问题还未从根本上得到解决,执行工作与经济社会发展、与人民群众新要求新期待、与“基本解决执行难”第三方评估指标相比还有一定差距。

(一)继续抓住机遇,不断增强做好执行工作改革的责任感和使命感。只有切实解决执行难,确保生效裁判文书得到强有力执行,案件当事人才能真正感受到公平正义,人民群众的满意度才能提高,司法公信力才能提升。当前,破解执行难面临前所未有的机遇,要牢牢把握有利时机,牢固树立公正执行、文明执行理念,努力攻坚克难,补齐短板,切实以改革思维破解难题、以改革方法推动执行工作,确保生效裁判文书得到强有力执行,坚决打赢解决执行难这场硬仗。

(二)继续完善执行体制机制,切实深化和巩固改革成果。要深入推进执行体制改革,进一步理顺两级法院执行局人、财、物集中统一管理、统一调配的力度,建立健执行局、执行分局上下一体、内外联动、规范高效、反应快捷的执行指挥体系,确保执行权高效运转。在法院内部要进一步理顺“立审执”分离和“立审执”协调配合的关系,完善财产保全和先予执行等司法程序衔接机制;认真执行有关“终结本次执行程序”的规定,谨防失之过宽、标准过低;建立更加科学合理的执行人员业绩考核体系,确保考核更加符合客观规律。此外,由于司法救助机制尚需进一步完善,致使对一些无财产可执行案件的申请执行人司法救济措施尚难落实到位。要进一步完善全州司法救助和执行保障机制,为执行工作提供有力支撑。

(三) 积极运用信息化手段,切实提高执行工作质效。有的单位和部门对破解执行难的重要性认识还不足,协助支持执行的意识不强,跨部门协同监管和联合惩戒机制还需要进一步健全,“一处失信、处处受限”的联合惩戒大格局尚需不断拓展。下一步要充分运用信用信息共享资源,加大对规避执行、抗拒执行等行为的处置和联合惩戒力度,依法追究被执行人刑事责任,让执行工作长出“利牙铁齿”。要切实加强执行案件流程管理系统建设和应用,全面推进网上办案、网上公开、网上监督,实现对执行案件立体化节点监控,以信息化倒逼提升执行规范化水平。要积极推广以网络司法拍卖方式处置被执行财产,努力实现当事人利益最大化。

(四)注重加强执行队伍建设,分局部分执行人员群众意识不强,对申请执行人的合理司法需求回应不够重视、不够及时,有的年轻法官做群众工作、化解社会矛盾的能力和水平有待提高。有的执行人员还存在畏难怕烦思想,不规范执行、消极执行、拖延执行、选择性执行现象还有发生。执行案件数量逐年递增,执行机构“案多人少”矛盾依然突出,执行人员长期高负荷运转。下一步要围绕打造一支专业化、职业化的执行队伍,引导执行人员进一步转变执行作风,树立公正执法、勤勉敬业的职业形象,增强人民群众对司法工作的信任感。要积极营造自觉抵制各种因素干扰和诱惑的廉洁执行氛围,防止“不规范执行、消极执行、拖延执行、选择性执行、乱执行”等情况发生。要通过教育培训、岗位练兵、先进典型示范引领等多种途径,鼓励执行人员钻研执行业务,不断提高信息化应用、法律适用、突发事件应急、做群众工作等各方面能力。

(五) 进一步加大监督和支持力度,努力形成全社会共同破解执行难的强大合力。认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》等文件,着力形成“党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、法院主办、部门配合、社会各界参与”的基本解决执行难工作大格局。要及时准确更新失信被执行人名单信息并向社会公开;全面落实执行公开,提高执行工作透明度,做到执行办案全程留痕、全程可视、全程可控。要进一步加大执行工作宣传力度,引导社会理性认识执行工作,正确对待执行不能,增强自觉承担商业风险、交易风险和法律风险的意识,努力营造合力破解执行难的社会舆论氛围。

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